Por Daniel Beltre (Hijo)
La conclusión discordante del Profesor Jorge Prats
distinguido y apreciado Profesor, abogado constitucionalista, Eduardo Jorge
Prats, escribió un artículo el pasado sábado 8 de mayo en un diario de
circulación nacional, bajo el título “Ley orgánica y reforma constitucional”.
Ahí, el Profesor Jorge Prats insiste en hacer una
calificación de la ley; si es “orgánica” u “ordinaria”, y desprende de su
análisis una conclusión, a mi entender, discordante.
Hemos aprendido del Profesor que, aquello que define la
naturaleza jurídica “orgánica” u “ordinaria” de una Ley no es el quórum
necesario para su aprobación, sino la materia objeto de legislación. Esto es
irrefutable.
En consecuencia, lo que es una consecuencia lógica de la
calificación de la Ley es su materia, y no el quórum necesario para su
aprobación. Para decirlo en palabras del Profesor, lo que distingue a una Ley
Orgánica de una Ley Ordinaria es la “esfera competencial reservada” por la
Constitución a la primera. En síntesis, lo que caracteriza fundamentalmente a
una Ley Orgánica no es la mayoría exigida para su aprobación, sino la materia
que pretende regular o su esfera competencial.
Dicho esto, es preciso preguntarse ¿por qué el Profesor
Jorge Prats concluye afirmando que, como la Ley de convocatoria no es orgánica,
entonces le aplica el quórum de mayoría simple? La conclusión lógica, cónsona,
en realidad sería la siguiente: como la Ley de convocatoria -por ejemplo- no
regula “procedimientos constitucionales”, entonces, no es Orgánica.
Pero, decir esto no sería suficiente, porque quedaría
pendiente el único punto al que nadie quiere dar respuesta a partir de un
análisis que tenga en consideración la significación lógica de la norma: ¿Cuál
es la naturaleza de la Ley de convocatoria? Todos dicen: “No es orgánica”.
¿Qué es entonces la Ley de convocatoria? No queremos saber
qué “no” es, sino qué “sí” es. El profesor ha respondido la pregunta negativa
-qué no es- por eso se deriva de su respuesta una consecuencia discursiva
desvinculada de la naturaleza de la norma. No podemos partir del “qué no es”
para determinar el quórum, sino del “qué sí es”. La pregunta afirmativa es lo
que nos va a informar acerca de la naturaleza y significación lógica de la
norma.
Es bien sabido por todos que hay leyes que, no siendo
orgánicas, ameritan de mayorías especiales de dos terceras partes para ser
aprobadas. Son las leyes especiales cualificadas.
La Ley de convocatoria no es orgánica, sin embargo, es una
Ley especial -la más especial de todas las leyes de nuestro ordenamiento
jurídico- que amerita para su aprobación una mayoría cualificada. Sobre la
mayoría necesaria para la aprobación de esta Ley, tal y como ha afirmado el Dr.
Franklin Almeyda Rancier, el propio profesor Eduardo Jorge Prats ha dicho que:
“Toda declaración de la necesidad de reformar la
Constitución requiere el voto de los dos tercios de cada Cámara, es decir, de
la totalidad de sus miembros”. -Derecho Constitucional, 1 Edición, Vol. II,
Santo Domingo, Ius Novum, 2010, pág. 900.
El profesor Eduardo Jorge Prats se refería aquí a la Ley
de convocatoria prevista en la Constitución de 2002, y no -según su parecer- a
la Ley de Convocatoria prevista en la Constitución de 2010. No obstante,
resulta imperioso preguntarse ¿Acaso no es la misma Ley la prescrita por una y
otra Constitución? ¿Cuál es la diferencia?
Desde mi punto de vista, entiendo que es exactamente la
misma “Ley”, o dicho de mejor manera, el mismo mandato constitucional, con el
mismo objeto, con la misma esfera competencial reservada -por decirlo de algún
modo-, con el mismo espíritu y, como veremos, con la misma letra:
¿Qué decía la Constitución de 2002?
“Artículo 117.- La necesidad de la reforma se declarará
por una ley. Esta ley, que no podrá ser observada por el Poder Ejecutivo, ordenará
la reunión de la Asamblea Nacional, determinará el objeto de la reforma e
indicará los artículos de la Constitución sobre los cuales versará”.
¿Qué dice la Constitución de 2010?
“Artículo 270.- La necesidad de la reforma constitucional
se declarará por una ley de convocatoria. Esta ley, que no podrá ser observada
por el Poder Ejecutivo, ordenará la reunión de la Asamblea Nacional Revisora,
contendrá el objeto de la reforma e indicará el o los artículos de la
Constitución sobre los cuales versará”.
¿Advierten ustedes, lectores, alguna diferencia sustancial
entre estos dos textos? No existe.
No obstante, debo ser justo; el Profesor Jorge Prats nos
da una explicación al respecto que debemos tomar en consideración. Indica en su
artículo lo siguiente:
“...como lo ha revelado uno de los juristas que mejor
conoce los trabajos preparatorios de la reforma constitucional que desembocó en
la vigente Constitución de 2010, Josué Fiallo, y como se puede constatar en las
actas de la Asamblea Revisora donde se aprobó la mayoría necesaria para aprobar
la Ley que declara la necesidad de la reforma constitucional, en primera
lectura se aprobó que fueran 2/3 partes de los presentes (Acta 37 del 29 de
Julio, página 28, votación No. 006, con 134 votos a favor y 23 no, de 157
asambleístas presentes); en segunda lectura, se aprobó eliminar la mayoría de
2/3 partes (Acta 49 del 6 de octubre, páginas 34 y siguientes, votación No.
001, con 110 votos a favor y 17 no, de 127 los presentes); y, finalmente, en la
sesión del 26 de enero de 2010, se votó nuevamente el texto completo (acta 59
del 10 de enero de 2010, página 209)”.
Esta es una interpretación que no compartimos. El Profesor
ha sido conducido hacia estas fuentes. Sin embargo, desde nuestro punto de
punto de vista, no podemos hacer una interpretación mecánica ni del contenido
de las actas ni de lo allí sucedido; de lo contrario, nunca llegaremos a una
conclusión apegada a la significación lógica de la norma en cuestión.
Luego de haber examinado y analizado las actas de sesión de
la Asamblea Nacional Revisora, así como, el Informe de la Comisión Permanente
de Verificación y Auditoría, he advertido lo siguiente: la Asamblea no
“eliminó” el quórum de dos terceras partes. El informe no recomendó eliminar
absolutamente nada del ahora artículo 270 de la Constitución, sino que
reivindicó el artículo 117 de la Constitución 2002, que no es lo mismo, ni es
igual.
En primera lectura la Asamblea conoció una propuesta de
texto que especificaba que, en efecto, la Ley de Convocatoria debía ser
aprobada por las dos terceras partes de los miembros de cada cámara. Luego, la
Comisión Nacional de Verificación y Auditoría no propone “eliminar” el quórum.
Las actas no revelan tachadura alguna. No hay prueba de ello en las actas. No
hay indicios de que el constituyente, en segunda lectura, haya querido reducir
la mayoría necesaria para la aprobación de la Ley de convocatoria. Al
contrario, la Comisión propone una serie de cambios que solamente conducen a
una dirección interpretativa: la rigidez del sistema de reforma.
Por ejemplo, el señalado Informe propone modificar el
artículo 118, y no el 117, al punto de proponer lo siguiente: “La parte in fine
del artículo 118 de la Constitución vigente se propone que se convierta en una
artículo nuevo para mayor claridad en la redacción”.
Las razones de este cambio quedan reveladas en la
siguiente aseveración de la Comisión: “Se propone que la disposición del
numeral 1) del artículo 255 se coloque como artículo, porque tratándose de una
fórmula pétrea es conveniente redimensionarla en la estructura del artículo”.
¿Por qué hacer una interpretación inversa a la lógica
procesal defendida por el Constituyente?
En las actas no hay tachaduras sobre textos, ni
recomendaciones de “eliminar” ninguna norma o mayoría. Lo que sí existe en las
actas y en el Informe es una intención clara de sustituir un texto por otro, de
reivindicar el artículo 117 de la Constitución 2002 que, hemos visto, es por
muy poco exactamente el mismo texto del artículo 270 actual. De modo que, el
análisis que entonces hizo el Profesor Eduardo Jorge Prats, en su magistral
obra, sigue siendo correcto y actual. Me sumo a esa interpretación.
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